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过尽千帆皆不是,斜晖脉脉水悠悠——财金[2019]10号文读后感

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过尽千帆皆不是,斜晖脉脉水悠悠

——财金[2019]10号文读后感

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作者:金莎娱乐咨询 张燎 董事长


财金10号文(《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》)在全国两会期间甫一发布(2019年3月8日上午11时许),立即引起大量转发、热议。为什么?我分析原因有三:


其一,自2017年11月的财金92号文之后,财政、发改再未发布过重磅级的PPP相关政策文件,市场对PPP的政策走向传闻多,实锤少,此番发文是给“饥渴的”地方政府和操作界一场甘霖,至少,市场大多数人是这样期盼的。


其二,2018年3月财政部完成明确宣布的清库后,PPP究竟是进还是退?市场对项目库的入退库和开闭,普遍缺乏稳定预期,各地方财政部门管理的松紧尺度也把握不一,亟待监管层统一权威发声。


其三,PPP行业经过四年高速发展,已经累积了相当一批利益攸关者,其对PPP政策文件高度敏感,一旦推出,必然引起大家热烈讨论:列要点,谈疑惑,议作用,论影响,各抒己见,一吐为快。


这些天,针对10号文的各种技术性解读评论连篇累牍,频频见诸新媒体渠道和传统纸媒,可能大多数的分析判断基本是一致的,对文件出台多给予积极肯定。我也认真做了研读领会,尝试从文件出台的背景、核心要点、政策效果、政策意图等几个方面做一番局外人的分析揣测,权当我的“读后感”,以飧诸君。


一、 文件出台背景

将PPP模式放到中国经济社会发展的历史透镜中观察,它是在我国发展到中等偏上收入水平,市场经济体系建设初见成效,经济规模排全球第二,但国有经济占主导地位的阶段兴起的。这是非常独特的,区别于在英国、法国、加拿大、澳大利亚等工业化国家或者印度、柬埔寨、肯尼亚、尼日利亚等发展中国家推行PPP的“第三条道路”,无先例可援,缺经验资鉴。


出于管控预算软约束和政府债务风险的目的,中央政府2014年以来封堵了地方政府的几乎所有非标融资渠道,单单留出PPP这样一条“华容道”,自然成为地方政府融投资情绪井喷的出口。前几年中国PPP的异化跑偏,各式各样走火入魔,也就不难理解了。


2018年,除了前一年末统一部署的PPP清库规范化行动,另外一场风暴正渐渐逼近地方政府,也即愈刮愈猛的政府隐性债务核查。其间,有关部门在多地核查中,认为凡是有政府支出责任的PPP都可能引发隐性债务,PPP项目都得计入政府隐性债务,大有将好的PPP也统统打入另册,倒洗澡水连同小孩倒掉的节奏。当监管部门政策出现左右互搏的矛盾信号,实施PPP项目的主战场——各级地方政府,便开始明显排斥使用PPP模式。


此外,像项目评估论证筛选、社会资本招标采购、绩效考核挂钩办法、财政预算资金使用范围、财承空间的使用和管控、项目资本金高杆杠、PPP项目融资难等热点争议问题,的确存在不少问题和很大改进空间,而一些地方政府已经结合自身情况,启动相关改革。使得PPP各参与方众说纷纭,莫衷一是。


据媒体报导,财政部去年(2018年9月)就向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》,释放了探空气球。文件正式出台前,10号文的主要精神已通过主管领导的讲话、调研指导部分反映出来。


二、 文件核心要点

研读完10号文,掩卷长思,不禁感慨监管层用心良苦,在中国推行PPP真心不易。比较明显,财政部门严格管理PPP的两个抓手是入库和财承监管。10号文主要围绕如何利用这两个抓手强化管理,做出了若干规定。

对于文件的核心要点及其可能影响,我是这样看的。

01

文件名称用“实施意见”,说明这份文件着重关注操作细节问题。在我印象中,除了2017年有关农业领域PPP的文件中使用之外,财政部PPP政策从未用过“实施意见”的文件名。改革进入深水区,操作细节问题不容回避,必须啃硬骨头,可见一斑。

02

第一部分提到的“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”四项原则,都是大家普遍认同的“好”的PPP监管环境特征,只是现实情况在这几方面均存在不同程度的差距。作为工作总体要求和目标,明确提出来还是有必要的。

03

第二部分重点谈何为“规范”PPP。文件采用了三部制结构:列举6条规范PPP项目的必备特征,外加3条针对新增政府付费PPP项目的审慎条件(原先征求意见稿,据说原则上不允许新增政府付费项目,可能后来与地方沟通后,理解到政府付费PPP项目的意义和必要性,开出了附条件的路条),再加上硬化财承监管的“5-7-10”措施(即地方政府支出责任达到财承5%,停止新上政府付费类PPP项目;达到财承7%,上级财政和信息系统给予风险提示;达到财承10%,不允许任何新项目入库)。其实,当政策设计被导向如何更精准地定义“规范”,是比较难做的事。政策制定者最终决定使用这个结构性不强的结构来定义“规范“,很可能有他们的苦衷和不得已。然而,有必要指出其中几处规定的进一步推论及连带影响。


1)关于风险分担机制的原则描述,即“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险”,可能会导致习惯照本宣科,凡事要死抠上级发文规定的地方政府公务员,形成政府不能分担任何需求风险(在收费公路、民生公服设施,政府承担一定比例的最低需求风险——像最低车流量、保证水量、最少参观人次——是必要和有意义的,但这类需求风险往往被误解为运营风险而一定让社会资本方全部承担),弱化存量资产转化PPP(因为不含建设环节)可能性的认知。


2)项目识别筛选机制。经过这几年的实践,大家欣慰地看到PPP的前期识别和论证的两个主要工具,物有所值论证、财政承受能力评估已经逐步成熟,但是为什么两项评估论证又常常受人诟病,沦为“走程序”的背书行为。这主要是因为没有理解PPP项目从概念设计、识别筛选、评估论证及招采竞争,从数量上应该形成沿时序先后的“漏斗型”筛选机制,两项评估论证和可以增加的项目成熟度、优先度评估,正是用以筛选项目的有用工具。


3)关于绩效考核挂钩的规定,即“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”都是业界长期主张的“绩效考核,按效付费”正确原则,只是文件的写法仍留有很大的理解和变通操作的空间。“完全”是不是理解为建设融资运营全成本与产出绩效100%挂钩?小幅度的考核不达标扣费会否被理解为“降低考核标准”,从而固化政府支出责任?社会资本及其背后的融资机构怎样看待完全挂钩和不降低考核标准的方式引起的项目公司收入现金流的波动风险?


4)项目资本金。在我看来,资本金比例是一个表面化的伪命题,其实这个资本金比例本身应该交由市场中的基建项目发起方和债务融资方去博弈决定。在这个问题背后,更为本质的一个尴尬现实是,中国基建投资市场参与者中,除了政府之外,一直缺乏长期资本的供给者,尤其是真股权(权益性)资本供给不足。譬如,规定了“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”,在自有资金的定性上,还要不要落实穿透原则?穿透到哪一层,借来的长钱可以作为自有资金缴纳资本金,还是类似高杠杆的金融机构那样,仅有固有资本才能视作自有资金?但这需要配套的机构主体监管体系,对于涉及广泛的社会资本监管有无可能?


5)信息披露。文件规定“及时充分披露项目信息,主动接受社会监督”,实际工作中,我们发现比较普遍的PPP项目“强披”信息披露不完整,变化更新不主动、不及时的现象,阻碍了市场信息透明,弱化了对政府、社会资本的约束,监管部门由于面对巨量的被监管对象、行为和海量信息,监管资源投入不足(可以对比证券市场的监管人员、监管手段武装到牙齿的水平),事实上很难做到对信披违规的及时发现、甄别和处罚。长此以往,势必侵蚀监管部门的信用和权威。


6)污垃处理PPP项目的财承豁免。文件规定“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”,是理解为这类污垃项目的政府支出全部从财承监控中剔除豁免,不占用财承空间吗?我们知道,污水垃圾处理行业,各地政府已经建立了不同标准的收费机制,这些收费资金进入财政专户,形成政府性基金预算收入,但要实现污水垃圾处理设施的全成本补偿平衡,除了专项收费资金外,通常需要政府从一般公共预算中再安排一部分资金用于补缺口。真正应该计入占用财承的政府支出是这部分补缺口的补贴。由此可以得出两个推论:一是政府性基金预算一刀切禁止计入财承公式的分母,不尽合理;是污垃处理项目,完全从财承监管中豁免并不合理,其需要的政府缺口补贴支出需要计入财承公式的分子。


7)竞争性采购。招采程序方面,文件基本重申了215号文的规定,未做细化的要求。相信实操人士了解,当前PPP采购阶段的焦点问题是项目需求识别不准和采购用时太短太仓促。技术和运营专家介入很少或完全未介入,需求识别不准,自然编制不出清晰的产出说明,只能算建设工程量,用万金油式的“可用性付费”替代关联项目产出效果的绩效指标。采购用时过少,社会资本没时间踏勘、调研、评估和优化,政府方、社会资本和金融机构没有机会在采购阶段进行充分博弈,这是招采阶段的主要问题,若要形成有效的采购竞争,需要瞄准这两大问题全力“开火”。


8)文件对无关联资产胡乱打包,辅以点缀性运营职能的PPP项目包装方法说不,展现了政策制定者对实际问题掌握的熟悉度,切中要害,发力很准,赞同。使用者付费占比低于10%即不能入库的标准是一种导向,具体尺度未来还可以评估调整。


9)政府性基金预算使用。文件中有提到:“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,这个被业内喻为“一刀切”的规定威力巨大。不仅可能影响到笔者前面提及的污水垃圾处理项目的政府性基金预算使用,也将冲击和限制相当一部分基于TOD、EOT原理的交通、环境治理和片区开发类PPP项目的结构设计,因为它们都不同程度需要使用PPP开发产生的土地增值收益,反哺项目投资回收,形成所谓“土地溢价归公”的效应。尽管有专家分析称,政府性基金预算在不超过30%的比例范围内,可以视情结转到一般公共预算支用,但问题是投资人和金融机构对如此不确定,难以预测的政府支付资金来源保障,是否有足够的信心。

05

文件第三部分是财政部门如何对PPP项目进行规范化管理提要求,即对不规范行为“亮出监管之剑”。具体包括一种直接退库的严重情形(承诺固定回报、回购社会投资人资本金,保障最低收益率),和另外四种整改合格方能留库的一般情形(社会资本主体资格合规性、遴选程序合规性、财承超限、以债充股、未及时信披等等)。总体要求符合PPP模式基本原理和此前的各种政策规定,只是笔者仍然担心监管部门的精力、手段和资源投入。

06

第四部分的营造PPP规范发展的外部环境,旨在响应中央和国家的短期政策导向,有政治正确的必要。对其中几处规定,笔者也有相关考量:

1)民营和外资,其实它们不需要优待,只是需要不受歧视,在采购资格和融资支持上获得公平对待。现在优待民营和外资企业,是对其他所有制企业的不公平,而民营外资恰恰是从饱受不公平市场待遇走过来的。


2)

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